湖南省湘西土家族苗族自治州古丈縣紀委監(jiān)委聚焦惠民惠農(nóng)補貼資金管理使用，組織紀檢監(jiān)察干部靠前監(jiān)督，嚴肅查處優(yōu)親厚友、顯失公平等突出問題。圖為該縣紀檢監(jiān)察干部在古陽鎮(zhèn)長潭村藍莓種植基地了解相關(guān)情況。侯鄭俐 攝

特邀嘉賓

李相忠 山東省青島市紀委副書記、監(jiān)委副主任、市委巡察辦主任

王洪海 安徽省紀委監(jiān)委第十四紀檢監(jiān)察室副主任

衛(wèi)昌樓 貴州省黔東南苗族侗族自治州紀委副書記、監(jiān)委副主任

民生無小事，枝葉總關(guān)情。習近平總書記強調(diào)，“對困難群眾，我們要格外關(guān)注、格外關(guān)愛、格外關(guān)心，幫助他們排憂解難。”紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責機關(guān)，維護人民群眾切身利益是職責所在、使命所系，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，向侵害群眾利益的問題堅決“亮劍”。新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對民生保障顯失公平行為的處分條款作了哪些充實完善？實踐中，“優(yōu)親厚友”和“明顯有失公平”怎樣判斷？如何區(qū)分個人貪腐還是優(yōu)親厚友？對該違紀行為定性量紀時，怎樣判斷情節(jié)輕重？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行討論。

新修訂的《條例》對民生保障顯失公平行為的處分條款作了哪些充實完善，實踐中，“優(yōu)親厚友”和“明顯有失公平”有哪些判斷標準？

王洪海：黨的二十大報告指出，“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生”“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題”。監(jiān)督執(zhí)紀發(fā)現(xiàn)，少數(shù)黨員、干部在民生保障款物分配工作中辦事不公、優(yōu)親厚友甚至存在看“人情”分配，這些行為寒了群眾的心，影響國家惠民政策的落實，破壞黨和政府公信力。

新修訂的《條例》貫徹落實黨的二十大報告有關(guān)要求，在第一百二十四條中充實了對于在社會救助中優(yōu)親厚友、明顯有失公平行為的處分規(guī)定。社會救助作為社會保障體系的重要組成部分，是指國家和社會對于因各種原因陷入生活困境的公民，給予財物接濟和生活輔助，保障其最低生活需要的制度。

除了社會救助，社會保障、政策扶持、救災(zāi)救濟款物分配都是《條例》第一百二十四條規(guī)制的領(lǐng)域。其中，社會保障是指國家通過立法而制定的社會保險、救助、補貼等一系列制度和措施，旨在為社會成員提供全面、多層次的基本生活保障，維護社會穩(wěn)定，促進社會公平正義。政策扶持是指國家為扶助特定群體或鼓勵某項事業(yè)而采取的財政、稅收、勞動就業(yè)等方面的優(yōu)惠和便利措施，旨在幫助特定群體改善生活條件，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。救災(zāi)救濟是指在自然災(zāi)害或其他突發(fā)事件發(fā)生后，國家為減輕災(zāi)害對人民群眾的影響，保障受災(zāi)群眾的基本生活而采取的救助和安撫措施，包括向受災(zāi)群眾發(fā)放款物、提供臨時住所等。本條規(guī)定的事項，是兜底線、救急難、保民生、促公平的大事，黨員、干部要嚴格按政策規(guī)范辦、公平公正辦，正確處理公私關(guān)系，確保惠民政策不折不扣落實。

李相忠：“優(yōu)親厚友”主要是指從事社會保障、政策扶持等民生保障工作的黨員、干部，在執(zhí)行公務(wù)過程中，不按照民主決策程序辦理，不按照規(guī)定標準執(zhí)行，不能正確處理親屬、朋友與群眾的關(guān)系，厚此薄彼，侵害群眾利益的行為。實踐中，主要從以下維度來判斷：一是主觀上為故意，即在社會保障、政策扶持等事項中，明知自己實施的是優(yōu)親厚友、顯失公平，損害群眾利益的行為，仍出于為親友謀利的目的希望或者放任不公平結(jié)果發(fā)生；二是客觀上實施了“優(yōu)”“厚”的行為，即執(zhí)行政策向親朋好友傾斜，使親朋好友受到優(yōu)待。

“明顯有失公平”主要是指執(zhí)行政策出現(xiàn)較大偏離，應(yīng)該幫扶的對象沒有得到幫扶，不符合幫扶條件的對象反而得到了幫扶，或者在同等條件下，發(fā)放款物的數(shù)量或價值懸殊，明顯不公平、不公正。實踐中，主要從以下維度來判斷：一是要“有失公平”，如果黨員、干部在執(zhí)行相關(guān)政策時正確履職未徇私情，其親友亦符合政策規(guī)定的分配條件，并按規(guī)定履行了有關(guān)程序，則不應(yīng)認定為“有失公平”；二是有失公平需達到“明顯”程度，如果分配不公平，但差別微小，尚不夠明顯程度的，可以對黨員、干部進行批評教育，不宜一概認定為違紀行為。

需要指出的是，明顯有失公平的外延要大于優(yōu)親厚友，優(yōu)親厚友必然明顯有失公平，但明顯有失公平不一定屬于優(yōu)親厚友。如，某基層黨員干部在為村民辦理低保過程中，故意隱瞞與其中一名村民系親戚關(guān)系的事實，在名額有限，且還有比其親戚更為困難的群眾的情況下，優(yōu)先為其親戚辦理了低保，該行為應(yīng)認定為“優(yōu)親厚友、明顯有失公平”的行為。又如，某村黨支部集體研究決定，在拆遷補償款發(fā)放過程中，在有明確拆遷補償標準的基礎(chǔ)上，人為按照落戶該村時間將村民分為“老村民”和“新村民”，且“老村民”發(fā)放標準高于“新村民”，因該行為不具有政策依據(jù)，可以認定為“明顯有失公平”的行為。

幫助他人騙取社會保障、社會救助等資金怎樣認定，如何區(qū)分個人貪腐還是優(yōu)親厚友？

衛(wèi)昌樓：社會保障、社會救助、政策扶持、救災(zāi)救濟款物分配是事關(guān)群眾生存發(fā)展權(quán)、生命健康權(quán)的兜底性、保障性民生大事。實踐中，少數(shù)黨員、干部不但在民生保障工作中不公平、不公正，更有甚者還幫助他人騙取民生保障資金，對于這類行為如何認定？我們認為可以重點從以下4個方面進行把握：一看行為人主觀上是否有占有故意；二看行為雙方是否有共謀；三看造成的損失和危害影響；四看行為人是否從中獲利。

如行為人客觀上雖為他人騙取民生保障資金提供了幫助，但主觀上對于資金沒有占有故意，且造成的損失和影響較小的，可以認定為違反群眾紀律、工作紀律等；若導致公共財產(chǎn)遭受重大損失的，則可能構(gòu)成濫用職權(quán)罪。比如某保障性住房審批部門工作人員，在明知他人不符合廉租房申請條件的情況下，為他人提供幫助，致使多套廉租房被不符合條件的人員租用，造成國家重大經(jīng)濟損失的，則可能構(gòu)成濫用職權(quán)罪。如果行為人在幫他人騙取民生保障資金的過程中，還收受他人好處的，則要根據(jù)其涉案金額大小、造成的損失多少，以及主要違紀違法事實發(fā)生的時間節(jié)點等進行綜合研判，如收受好處達到入刑標準，有可能構(gòu)成受賄犯罪，且一般與瀆職犯罪數(shù)罪并罰；未達到入刑標準的，則適用紀法銜接條款處理。如行為人與他人共同編造虛假材料或指使他人編造虛假材料實施騙取行為，且從中獲取利益的，則可能構(gòu)成貪污或詐騙罪，具體根據(jù)行為人的身份、侵犯的客體等因素而定。

此外，認定此類行為時，還需區(qū)分把握黨員、干部是否因個人業(yè)務(wù)不熟、疏忽大意等原因?qū)е孪嚓P(guān)款物被騙，如其主觀上沒有幫助的動機和可能，則一般以違反工作紀律進行認定，情節(jié)嚴重的，可能涉嫌玩忽職守犯罪。

李相忠：在民生保障工作中，區(qū)分是個人貪腐還是優(yōu)親厚友，可以從以下3個方面來考慮。一是從主觀故意上判斷，個人貪腐是以行為人自己非法占有為目的，而優(yōu)親厚友是以為親友謀利為目的；二是從受益對象上判斷，個人貪腐的受益對象是本人，優(yōu)親厚友的受益對象是親友；三是從侵害的客體上判斷，個人貪腐侵害的客體側(cè)重于職務(wù)行為廉潔性和公款所有權(quán)，優(yōu)親厚友侵害的客體側(cè)重于群眾利益。

比如，某村黨支部書記、村委會主任孫某，在協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府發(fā)放本村拆遷補償款過程中，通過與其兒子分戶的方式，將其兒子虛報為拆遷補償對象，騙領(lǐng)拆遷補償款5萬元并據(jù)為己有。

這個案例中，首先，從主觀故意看，孫某目的是非法占有公款，而非為親友謀利。孫某通過與其兒子分戶，并將其兒子虛報為拆遷補償對象，騙取公款并據(jù)為己有，具有明顯的非法占有目的。其次，從受益對象看，孫某將其兒子虛報為拆遷補償對象，最終受益的是孫某及其家人，而非其他親友。需要注意的是，若黨員、干部將其特定關(guān)系人（配偶、父母、子女等）虛設(shè)為特定資金發(fā)放對象，因其與特定關(guān)系人具有共同利益，最終受益人仍是黨員、干部本人或其家庭，應(yīng)當認定為貪污或職務(wù)侵占性質(zhì)；如資金發(fā)放對象系非特定關(guān)系人的普通親友，且財物未被黨員、干部本人占有，則可以根據(jù)實際情況認定為違反群眾紀律、工作紀律或者失職瀆職行為。最后，從侵害的客體看，案例中侵害的客體是公共財物所有權(quán)，而非群眾利益。孫某將其兒子虛列為拆遷補償對象，因其兒子本身不符合政策規(guī)定的發(fā)放范圍，屬于“無中生有”，符合貪污罪構(gòu)成要件，但該行為并未對本村應(yīng)該領(lǐng)取拆遷補償款的其他村民利益造成實質(zhì)性侵害，故不屬于違反群眾紀律性質(zhì)。

在民生保障工作中，借機對群眾吃拿卡要或者收受禮品禮金的如何處理？在對民生保障顯失公平行為定性量紀時，怎樣判斷情節(jié)輕重？

李相忠：“吃拿卡要”是對黨員、干部在履職過程中，利用職務(wù)便利向管理和服務(wù)對象索取好處行為的形象刻畫。所謂“吃”，主要是接受管理和服務(wù)對象的宴請；所謂“拿”，一般是憑借管理權(quán)，強拿硬占管理和服務(wù)對象的物品；所謂“要”，通常是主動地通過提要求、暗示等方式向管理和服務(wù)對象要錢要物；而“卡”則是有意刁難管理和服務(wù)對象，給其制造障礙，“卡”的目的多是為了“吃、拿、要”。這些違紀行為，本質(zhì)上是把服務(wù)群眾的職責當作管理群眾的特權(quán)，借機以權(quán)謀私，體現(xiàn)了“小權(quán)力”背后的“大任性”，是黨的紀律所不能容忍的。

黨員、干部若在社會保障、社會救助、政策扶持、救災(zāi)救濟款物分配等工作中借機對群眾吃拿卡要，在違反《條例》第一百二十四條的同時，還違反了第一百二十二條第一款第（五）項之規(guī)定，應(yīng)當合并處理，其中在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域借機對群眾吃拿卡要的，還要從重或加重處分。若黨員、干部索要財物或者收受財物數(shù)額較大，達到刑事追訴標準，符合刑法規(guī)定的受賄罪構(gòu)成要件的，則應(yīng)按照受賄罪定性處理。侵害群眾利益行為典型、情節(jié)嚴重的，可考慮同時在紀律層面對其違反群眾紀律的行為進行評價。

衛(wèi)昌樓：對在民生保障事項中優(yōu)親厚友、明顯有失公平的行為進行定性量紀時，需要綜合款物具體類別、涉及對象，已經(jīng)造成或可能引發(fā)的后果影響等方面來把握情節(jié)輕重。

第一，看款物需求的緊急程度。社會保障、社會救助、政策扶持、救災(zāi)救濟款物等事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖、看病護理，是兜底的保障，具有特殊、急需的特征。在這四類款物中，救災(zāi)救濟類、社會救助類款物相比保障類、政策扶持類款物，老百姓的迫切急需性更強，量紀時也可以有所體現(xiàn)。

第二，看行為涉及的范圍、對象、金額數(shù)量。無論是社會保障、政策扶持還是社會救助、救災(zāi)救濟款物，涉及的對象范圍大小，涉案金額多少等，也是定性量紀的重要考量因素。涉及面廣、受侵害的對象越多、金額越大的，一般認定的情節(jié)更重。

第三，看作案的時長、次數(shù)。要看違紀違法行為是一次還是多次，如果是多次的，一般認定其違紀情節(jié)要更重；在違紀時長方面，偶發(fā)性的違紀違法行為相比較持續(xù)時間長、接連實施的違紀違法行為情節(jié)要輕一些。

第四，看造成的后果影響。行為人實施的違紀違法行為是造成多人利益受損，還是少數(shù)或個別，以及造成影響后果的范圍、程度，有無引發(fā)群體性事件、負面輿情等，對黨和政府的形象、公信力造成損害程度，破壞黨群、干群關(guān)系程度等，也是判斷情節(jié)輕重的重要因素。

第五，看時間節(jié)點和行為人的態(tài)度。要看行為是發(fā)生在黨的十八大以前還是之后，越往后一般處理越重。行為人的態(tài)度，也是定性量紀的一個重要因素，具體結(jié)合行為人認錯悔錯、挽回損失、消除影響等情況判斷。

需要指出的是，對民生保障顯失公平行為造成的后果要及時糾正：一是對黨員、干部違紀違法所得，按照應(yīng)追盡追的原則予以追繳；二是對應(yīng)由群眾所得、侵犯群眾利益的，要退賠給群眾；三是對有關(guān)人員所得的不正當利益，包括財產(chǎn)性利益和政策優(yōu)惠等非財產(chǎn)性利益，應(yīng)予以糾正；四是對違紀違法行為造成嚴重影響的，還可采取制發(fā)通報、召開新聞發(fā)布會、召開群眾會議等方式向群眾通報案情、釋紀說法，消除不良影響、贏得群眾理解認可，切實讓群眾感受到全面從嚴治黨就在身邊、正風肅紀反腐就在身邊。

紀檢監(jiān)察機關(guān)怎樣立足職責監(jiān)督保障惠民政策不折不扣落實？

王洪海：紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責機關(guān)，要堅持系統(tǒng)集成思維，以小切口著手，開展監(jiān)督檢查，強化案件查辦，探索各類監(jiān)督貫通融合，護航惠民政策落實落地。

一是聚焦急難愁盼強化監(jiān)督檢查。牢固樹立人民至上理念，聚焦群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的醫(yī)療、養(yǎng)老、衛(wèi)生等問題，深入基層對“小微權(quán)力”運行、職能部門履責等方面開展專題調(diào)研，針對短板弱項制定監(jiān)督“重點清單”、把準監(jiān)督方向，統(tǒng)籌基層紀檢監(jiān)察力量開展“點穴式”監(jiān)督檢查，深化“室組”“室組地”聯(lián)動監(jiān)督，用好用活小微權(quán)力“監(jiān)督一點通”平臺，形成清單管理、督導督辦、定期復(fù)查等工作閉環(huán)，提升監(jiān)督實效。

二是將一體推進“三不腐”融入監(jiān)督全過程。要堅持系統(tǒng)思維，推動監(jiān)督、辦案、治理一體貫通，力度、節(jié)奏、策略統(tǒng)籌把握。堅持高壓震懾。扎實開展群眾身邊不正之風和腐敗問題集中整治，緊盯重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅決查處優(yōu)親厚友、吃拿卡要、貪污腐敗、謀私斂財?shù)刃袨椋瑖缿汀跋壺澫伕?。堅持固本培元。將嚴懲腐敗與嚴密制度、嚴格要求、嚴肅教育相結(jié)合，督促相關(guān)部門強化行業(yè)監(jiān)管、開展專項整治、完善制度機制；用活警示教育“資料庫”，做實同級同類干部警示、做深專項治理警示，著力發(fā)揮查處一案、警示一片、教育一域的治本作用。

三是貫通融合提升監(jiān)督治理效能。一方面壓實各方責任。將“一把手”作為日常監(jiān)督、巡視巡察及審計監(jiān)督等工作重點，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提醒警示，推動作風建設(shè)黨委主體責任、書記第一責任人責任、班子成員“一崗雙責”及紀委監(jiān)委監(jiān)督責任“四責同頻”。另一方面，協(xié)同做好內(nèi)部挖潛。積極探索紀檢監(jiān)察與巡視巡察聯(lián)動、“室組”聯(lián)動監(jiān)督，重點聚焦黨中央惠民利民政策執(zhí)行情況、民生實事落實情況和群眾反映強烈的腐敗和作風問題等，推動破解一批民生方面久拖不決、推諉扯皮的積案難題。同時，加強與政府督查部門、相關(guān)職能部門協(xié)同，建立聯(lián)查快辦協(xié)作機制，切實在貫通協(xié)同中提升監(jiān)督治理效能，打通全面從嚴治黨的“最后一公里”。

衛(wèi)昌樓：監(jiān)督保障黨和國家惠民政策不折不扣落實落地，既是推進政治監(jiān)督具體化精準化常態(tài)化的重要內(nèi)容、題中應(yīng)有之義，也是紀檢監(jiān)察機關(guān)踐行以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。結(jié)合工作實際，我們認為要在“三個強化”上下功夫。

在強化監(jiān)督的系統(tǒng)集成上下功夫?；菝裾呱婕暗捻椖抠Y金點多面廣、監(jiān)督難度大，必須壓緊壓實各級各方責任，凝聚監(jiān)督合力，推動各類監(jiān)督貫通銜接，構(gòu)建全鏈條的監(jiān)管體系。一是壓實黨委、政府的主體責任，黨委、政府作決策、定政策后，對主管部門的實施落實情況要盯緊看牢；二是壓實主管部門監(jiān)管責任，對分配安排、實施的資金補貼、政策扶持在執(zhí)行中加強監(jiān)管，不能一發(fā)了之、一分了之、一批了之；三是要壓實相關(guān)部門的責任，比如巡察、財政、審計、公安等部門，對于涉及惠民政策、侵害群眾利益的，要結(jié)合職能職責常態(tài)化監(jiān)督；四是壓實紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督專責，堅持把督促落實惠民政策作為監(jiān)督檢查的重中之重，抓常抓長、盯住源頭、破除“中梗阻”，糾正過程偏差，嚴查落實“最后一公里”中的問題，構(gòu)建起全鏈條的嚴查嚴治體系；五是要激活群眾監(jiān)督，采取定期走訪、帶件下訪、暢通信訪舉報渠道等，有序引導群眾檢舉揭發(fā)違紀違法行為。

在強化問題的發(fā)現(xiàn)查處上下功夫。堅持抓早抓小，切實提升發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性、精準性、實效性。事前，要盯各級黨委、政府、行業(yè)主管部門落實惠民政策項目資金分配安排、審批審核的情況，著力發(fā)現(xiàn)打折扣、搞變通的行為；事中，要盯執(zhí)行、實施和監(jiān)管責任的落實，著力發(fā)現(xiàn)監(jiān)管責任缺失、缺位的問題；事后，要盯惠民政策兌現(xiàn)落實反響和效果，拓展了解政策落沒落實、公不公正，群眾認不認可、滿不滿意，從中循線查風糾責反腐。

在強化機制的長效監(jiān)管上下功夫。一要推動公開公示。陽光是最好的防腐劑。落實惠民政策不到位，一個重要原因是公開公示不到位。因此，要堅持把進一步深化政務(wù)公開、村務(wù)公開作為推動惠民政策落實落地的重要抓手，確保項目資金在監(jiān)督下運行執(zhí)行。二要注重科技賦能。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、信息化的功能作用，推動惠民政策、項目資金留痕管理，強化源頭和過程追溯，做到線上線下一起發(fā)力。（劉一霖）