基本案情

2011年以來(lái)，趙某利用擔(dān)任村二組組長(zhǎng)的職務(wù)便利，與村文書(shū)張某商議后，在發(fā)放村二組村民南水北調(diào)工程永久用地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)程中，以在補(bǔ)償費(fèi)分配表中添加張某的方式，先后兩次以張某名義套取16萬(wàn)多元。張某分得3萬(wàn)元，趙某將其余13萬(wàn)多元據(jù)為己有。

分歧意見(jiàn)

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理工作，屬于從事公務(wù)，趙某將公款據(jù)為己有，構(gòu)成貪污。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用一旦撥入村集體賬戶(hù)，其性質(zhì)即變?yōu)榇寮w財(cái)產(chǎn)，不再屬于公共財(cái)物，趙某非法占有這部分財(cái)物不構(gòu)成貪污，只能以職務(wù)侵占性質(zhì)認(rèn)定。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)，其中，由村委會(huì)協(xié)助人民政府管理、發(fā)放給村民的部分，屬于公共財(cái)物，非法占為己有構(gòu)成貪污；本應(yīng)歸屬村委會(huì)集體所有的部分，屬于村集體財(cái)物，非法占為己有構(gòu)成職務(wù)侵占。

評(píng)析意見(jiàn)

筆者同意上述第三種意見(jiàn)。

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不屬于政府機(jī)關(guān)；其工作人員沒(méi)有國(guó)家編制，不享受?chē)?guó)家工作人員待遇，所從事的事務(wù)也不完全是國(guó)家公務(wù)，還包括村內(nèi)自治事務(wù)等。因此，對(duì)村基層組織人員不能簡(jiǎn)單以國(guó)家工作人員論。但是，村基層組織除了管理本村自治事務(wù)外，還要協(xié)助上級(jí)人民政府組織村民完成國(guó)家各項(xiàng)行政任務(wù)，實(shí)際上承擔(dān)著大量行政性工作。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)解釋規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事“土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理”等行政管理工作時(shí)，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，在從事公務(wù)中侵吞公款的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污。

土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理，情況比較復(fù)雜，主要指國(guó)家征用土地后，對(duì)所發(fā)放的土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的管理。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?；鶎咏M織協(xié)助人民政府將這部分款項(xiàng)發(fā)放給土地承包人，顯然屬于從事公務(wù)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)是村集體財(cái)產(chǎn)還是公款，對(duì)該款的管理、發(fā)放是村內(nèi)自治事務(wù)還是從事公務(wù)，存在一定爭(zhēng)議，實(shí)踐中需根據(jù)不同情況判斷。

首先，代政府發(fā)放給土地承包人的情況。國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定”。此后，不少省級(jí)人民政府以地方政府規(guī)章等形式明文規(guī)定，應(yīng)將70%至90%的農(nóng)用地土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民，剩余部分歸村集體使用。據(jù)此，村基層組織依照人民政府的規(guī)定，將土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給被征地農(nóng)民的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為從事公務(wù)。

需要注意的是，在此情況下，即使相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)被撥入村委會(huì)賬戶(hù)，也仍屬村委會(huì)代為管理的公款，村委會(huì)人員協(xié)助政府進(jìn)行管理的職責(zé)并未結(jié)束，其進(jìn)行的發(fā)放工作仍屬協(xié)助政府從事公務(wù)，在此過(guò)程中將公款非法占有的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污。

其次，應(yīng)歸屬村集體的情況。其中，一是土地補(bǔ)償費(fèi)留給村集體使用的部分。這部分費(fèi)用，經(jīng)村民大會(huì)討論表決，并由村集體予以提留，即成為村集體財(cái)產(chǎn)。例如，按照有關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)按80%給被征地農(nóng)戶(hù)的標(biāo)準(zhǔn)扣除后，村集體提留的剩余20%，即為村集體財(cái)產(chǎn)。村基層組織人員侵吞村集體所有的資金，應(yīng)以職務(wù)侵占性質(zhì)認(rèn)定。二是農(nóng)用地以外的其他土地的補(bǔ)償費(fèi)用。農(nóng)村集體土地情況比較復(fù)雜，可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、公用地、未利用地等。征用公用地、生產(chǎn)路、村上便道、未利用地等土地后發(fā)放給村集體的土地補(bǔ)償費(fèi)，屬于村集體財(cái)產(chǎn)，行為人非法占有這部分錢(qián)款，也應(yīng)以職務(wù)侵占性質(zhì)認(rèn)定。

在所舉案例中，南水北調(diào)工程永久用地補(bǔ)償費(fèi)系因村集體土地被國(guó)家征用而支付的補(bǔ)償費(fèi)用，但對(duì)具體是何種集體土地，案例中交代不十分清晰。如果這些土地是已被農(nóng)民家庭承包的農(nóng)用地，村基層組織代為管理補(bǔ)償費(fèi)和發(fā)放給農(nóng)戶(hù)，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公款，村基層組織人員管理、發(fā)放行為屬于從事公務(wù)，將公款非法占有則構(gòu)成貪污。但是，如果這些土地是村集體用地抑或其他未利用地，則這些款項(xiàng)本應(yīng)屬于村集體所有，性質(zhì)上不是公款，將這些款項(xiàng)非法占有，應(yīng)構(gòu)成職務(wù)侵占。（葉研）