2017年12月21日至23日，中共中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際在福建省調(diào)研時強調(diào)，扎實開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，堅決糾正貫徹黨中央決策部署態(tài)度不堅決、工作不扎實等現(xiàn)象，嚴肅處理貪污侵占、虛報冒領、截留挪用、吃拿卡要、優(yōu)親厚友等問題，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供堅強紀律保障。

對此，江蘇省揚州市紀委以該市扶貧領域案件為基礎，針對監(jiān)督執(zhí)紀問責實踐中存在的扶貧領域案件界定不清、特點把握不準、定性量紀缺乏統(tǒng)一指導等問題開展調(diào)研，通過查找問題、分析研究，對扶貧領域案件定性處理提出意見建議。

界定與類型

區(qū)別于一般違紀案件，扶貧領域案件的違紀構成具有其自身的特點。從違紀主體看，對扶貧資金負有申報、管理、撥付等職能的黨員干部，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部居多。從主觀方面看，既有故意，也有過失。從違紀客體看，侵害了扶貧資金的申報、審核、撥付等相關制度規(guī)定。從客觀方面看，一是弄虛作假、截留私分、擠占挪用、揮霍浪費扶貧資金；二是落實扶貧政策失職失察，造成較大損失或不良影響。結合違紀構成要件，可將“扶貧領域案件”定義為，在扶貧資金申報、審核、撥付過程中違反相關制度規(guī)定，或失職失察造成較大損失或不良影響，對相關黨員干部給予紀律處分的案件。

經(jīng)統(tǒng)計，江蘇省揚州市查處的扶貧領域案件主要有以下三種類型：一是截留套取，挪作他用。即黨員干部將上級撥付的扶貧資金予以截留，挪為工作經(jīng)費或其他扶貧項目使用。二是虛報冒領，騙取資金。即黨員干部明知相關人員不符合申報條件，以他人名義或默許他人申報，達到騙取扶貧資金的目的。三是審核不力，工作失職。即黨員干部在扶貧資金申報、審核、撥付過程中疏忽大意或放任不管，致使扶貧資金錯發(fā)、漏發(fā)或被冒領等，造成較大損失或不良影響。

成因分析

紀律之弦松弛。鎮(zhèn)、村干部文化素質普遍不高，政治意識和大局意識不強，對國家扶貧方針政策理解不透徹，不能正確區(qū)分扶貧工作與村集體發(fā)展之間的定位，存在扶貧資金“不要白不要”“用哪都是用”的錯誤思想。

權力相對集中。鎮(zhèn)、村干部是扶貧資金與扶貧對象的中間紐帶，發(fā)揮著政策宣傳、申報對象確定及資格前期審核等重要作用。但由于特定行政區(qū)域內(nèi)扶貧名額、資金有限，在符合條件人員偏多或企圖以權謀私情況下，鎮(zhèn)、村干部往往故意縮小政策宣傳的范圍，私下確定申報對象，模糊審核標準，優(yōu)親厚友、虛報冒領等違紀問題時有發(fā)生。

群眾監(jiān)督缺失。一些鎮(zhèn)、村干部為了牟利，想方設法規(guī)避群眾監(jiān)督：一是故意不公開或小范圍公開扶貧信息；二是村干部借村民身份申報扶貧資金，將資金用于村集體；三是村干部將不符合條件的村民納入扶貧范圍，私分資金用于村集體。

督查監(jiān)管乏力。因扶貧資金申報、審核、撥付工作面廣量大，且直面扶貧對象，鎮(zhèn)、村干部則人少、事多、相關補貼較少，普遍工作積極性不高，往往敷衍了事或想方設法從中牟利；區(qū)縣級職能部門重布置、缺監(jiān)管，對扶貧對象情況一般了解不深，抽查和審核存在走過場問題，很難發(fā)現(xiàn)虛報冒領等真實情況。此外，還存在上級下達申報指標、基層符合申報條件人員不足的情況，為完成申報任務，往往指定申報對象或對資格審核“睜一只眼閉一只眼”。

處理困惑

扶貧對象界定模糊。在查處的案件中，將不符合扶貧條件的對象納入扶貧、虛報冒領扶貧資金，是較為常見的違紀類型，深究其因，基層干部對扶貧對象范圍的界定存在較大隨意性，尤其對處于申報條件臨界點的對象更是由鎮(zhèn)、村干部說了算。

量紀尺度缺乏標準。一是無量化標準。扶貧領域案件均涉及扶貧資金的流失，數(shù)額大小不一，各地無統(tǒng)一量紀尺度，隨意性較大。二是資金挪作他用如何處理。在一些案件中，村干部并無個人謀私故意，而是出于村集體發(fā)展或救濟其他貧困戶，將截留或冒領的資金挪作他用，對于此類案件涉及數(shù)額不大的，應按第一種形態(tài)還是第二種形態(tài)處理，若立案處理是否應減輕或從輕；對數(shù)額巨大的，是否應移送司法機關做法不一。三是責任層次界定不清。一些案件是經(jīng)村集體研究的，基層黨組織在執(zhí)紀過程中為減小社會影響、不打擊村干部工作積極性，往往僅處理其中一名村干部，未嚴格按責任層次追責。

涉案資金處置較難。按照從嚴執(zhí)紀要求，虛報、截留等資金應退出，違紀所得利益應糾正，但存在各種主客觀方面的障礙。一是不具備退還能力。部分村集體經(jīng)濟薄弱，截留資金已被使用，無經(jīng)濟來源作違紀款退出；部分虛報冒領的村民，雖不符合申報條件，但本身確實不富裕，難以退出資金。二是無指定退款途徑。因扶貧資金申報、撥付具有階段性，部分資金撥付后該項工作即告結束，案發(fā)后追回的資金因系專項扶貧資金，上繳財政或廉政賬戶都不適宜。

意見建議

準確界定案件范圍，提高監(jiān)督執(zhí)紀的針對性。因扶貧類型較多、對應行政管理部門較分散且存在職能交叉等，致使各級紀檢機關對哪些屬于扶貧領域案件、審核職能在哪個部門、責任追究應問責到哪一級哪個人等認識模糊。事實上，扶貧領域案件具有其自身特點，紀檢機關應加強與扶貧辦等職能部門的協(xié)作，對扶貧資金類型加強梳理，掌握各類資金申報、審核、撥付流程，研判風險點，強化防范措施，提升監(jiān)督執(zhí)紀的有效性和針對性。

突出強化“一案雙查”，增強責任追究的嚴肅性。動員千遍，不如問責一次。扶貧領域案件雖然一般涉案款物不大，但直接關乎扶貧資金安全和貧困群體的切身利益，因此，一方面要嚴肅處理扶貧領域違紀案件，重點查處優(yōu)親厚友、侵占挪用、揮霍浪費，搞虛假脫貧、數(shù)字脫貧和落實扶貧政策不力等問題；另一方面,切實開展“一案雙查”，緊盯扶貧相關責任單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委領導班子及領導干部，村（社區(qū)）“兩委”班子成員等黨員干部，對“兩個責任”落實不力的要嚴肅問責。

規(guī)范定性量紀標準，提升執(zhí)紀問責質量。一是加強條款適用上的指導。注重基層疑難復雜扶貧領域案件的會商、研討，整理與扶貧領域案件相關的各類專項規(guī)定與黨紀條規(guī)，挑選典型案件不定期編撰指導性案例，印發(fā)基層學習參考。二是確立扶貧領域案件從嚴從重處理原則。扶貧領域案件侵害的都是專項資金，影響了國家扶貧政策的貫徹落實，因此，對此類案件應從嚴從重處理，體現(xiàn)執(zhí)紀效果。三是明確涉案資金處理要求。與扶貧職能部門溝通，探尋涉案扶貧資金后續(xù)處置途徑，虛報、冒領等涉案扶貧資金應全額追繳。

健全監(jiān)管機制，推進標本兼治。一是建立健全“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)。按照內(nèi)容全覆蓋、信息全公開、環(huán)節(jié)全監(jiān)督、過程全留痕的要求，搭建宣傳扶貧政策、傳播扶貧信息、開展扶貧服務、加強與群眾互動交流的窗口和平臺。二是促進基層組織履職擔當。拓展監(jiān)管方式方法，加強問題線索管控，建立分級負責、部門督辦、銷號管理機制，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村班子成員落實“兩個責任”；對信訪反映多、經(jīng)濟體量大、黨群干群關系矛盾突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村重點督辦。三是完善制度補漏機制。結合案件查處中發(fā)現(xiàn)的制度缺陷，通過下發(fā)監(jiān)察意見書、約談相關部門負責人、召開警示教育大會等形式，以案促改、促建、促責、促教，堵塞案件多發(fā)易發(fā)的制度“漏洞”。（殷立琴 王靜 戚新明）