近日，安徽省政府原黨組成員、副省長(zhǎng)周春雨因涉嫌受賄、隱瞞境外存款、濫用職權(quán)等多項(xiàng)職務(wù)犯罪被檢察機(jī)關(guān)起訴，其中構(gòu)成隱瞞境外存款罪引起人們關(guān)注。近年來(lái)，司法機(jī)關(guān)以該罪定罪判刑的案件不多，典型的有：上海市原副秘書(shū)長(zhǎng)戴海波因受賄、隱瞞境外存款案，被判處有期徒刑9年；內(nèi)蒙古自治區(qū)政府原副秘書(shū)長(zhǎng)武志忠和通遼市原副市長(zhǎng)許亞林分別因貪污、受賄、挪用公款和隱瞞境外存款等多項(xiàng)罪名被判處無(wú)期徒刑；黑龍江省龍煤集團(tuán)礦業(yè)有限公司有關(guān)負(fù)責(zé)人喬洪山因該罪被判處有期徒刑1年6個(gè)月。

與其他公職人員涉財(cái)產(chǎn)型犯罪（如貪污受賄）不同的是，隱瞞境外存款違法犯罪行為不以公職人員的境外存款來(lái)源是否非法為前提。公職人員合法所得存入境外銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，如果故意隱瞞，拒不向組織申報(bào)，則構(gòu)成違紀(jì)違法，如果存入數(shù)額較大的，則構(gòu)成犯罪。

對(duì)此，筆者通過(guò)當(dāng)前對(duì)隱瞞境外存款違法犯罪行為的問(wèn)責(zé)追責(zé)和黨紀(jì)、政務(wù)處分實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，并對(duì)進(jìn)一步做好該項(xiàng)工作作出思考。

◆鏈接

我國(guó)刑法第三百九十五條第二款規(guī)定，“國(guó)家工作人員在境外的存款，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家規(guī)定申報(bào)。數(shù)額較大、隱瞞不報(bào)的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)酌情給予行政處分”。

目前，根據(jù)監(jiān)察法和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行），隱瞞境外存款違法犯罪行為由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查。

問(wèn)題導(dǎo)向

問(wèn)責(zé)追責(zé)處置存在真空地帶

本文提要中提到的案件引發(fā)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)在于，公職人員涉嫌隱瞞境外存款行為被問(wèn)責(zé)追責(zé)、被黨紀(jì)、政務(wù)處分的較為少見(jiàn)，因該罪被起訴和判刑更少。

與客觀現(xiàn)實(shí)不同的是，改革開(kāi)放以來(lái)，大量公職人員因公因私出國(guó)出境或派駐境外，許多公職人員的子女、配偶出國(guó)（境）留學(xué)、經(jīng)商、定居。他們?cè)趪?guó)（境）外生活，大多在當(dāng)?shù)劂y行擁有固定的外幣賬戶(hù)，有的還在境外購(gòu)置房產(chǎn)和投資。而按國(guó)家有關(guān)規(guī)定，公職人員及其配偶、子女在國(guó)（境）外工作、生活和留學(xué)，及擁有境外銀行存款、購(gòu)置房產(chǎn)、投資等，都屬于需要報(bào)告的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，必須向單位或組織申報(bào)。否則，構(gòu)成違紀(jì)違法，嚴(yán)重的還構(gòu)成犯罪。

之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，主要原因有這么幾個(gè)方面：一是個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度尚未實(shí)現(xiàn)公職人員全覆蓋，目前公職人員財(cái)產(chǎn)（包括境外存款、房產(chǎn)、投資等）申報(bào)，主要適用于縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，而處級(jí)以下總數(shù)占絕大多數(shù)的公職人員并無(wú)相應(yīng)的報(bào)告制度設(shè)計(jì)。二是公職人員的配偶、子女或其他親戚朋友或托管人在境外開(kāi)立銀行賬戶(hù)，公職人員故意隱瞞，是否可以依據(jù)黨紀(jì)法規(guī)法律對(duì)其問(wèn)責(zé)追責(zé)，并無(wú)明確規(guī)定。一些人抱著組織無(wú)法去境外核實(shí)的僥幸心理，鉆黨紀(jì)政紀(jì)、法律法規(guī)的空子。三是公職人員以因職務(wù)犯罪獲取的不義之財(cái)存入境外銀行，其隱瞞境外存款行為已被相應(yīng)的犯罪行為（如貪污受賄）吸收，不再單獨(dú)以該行為問(wèn)責(zé)處分、定罪量刑。如，貪污受賄所得贓款以跨國(guó)洗錢(qián)方式轉(zhuǎn)移，存入境外銀行，洗錢(qián)行為和隱瞞行為被貪污受賄罪吸收，不再以洗錢(qián)和隱瞞境外存款行為定罪處罰。四是在實(shí)踐中，查處這類(lèi)行為，往往是幾種職務(wù)違法犯罪并存，既有貪污賄賂等行為，又有隱瞞境外存款的行為，而后者往往由于無(wú)法查實(shí)該存款是否屬于其他犯罪所得或者純屬因合法所得沒(méi)有申報(bào)，所以才單獨(dú)立罪，并依照數(shù)罪并罰原則處置。如，上述周春雨、戴海波、武志忠、許亞林等人都是因涉嫌貪污、受賄、挪用公款、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明和隱瞞境外存款等多項(xiàng)職務(wù)違法犯罪行為被查處。一般情況下，如果沒(méi)有查處其他職務(wù)違法犯罪行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)單純查處隱瞞境外存款行為難度大。五是公職人員境外存款取證難度較大。由于辦理這類(lèi)案件往往需要通過(guò)國(guó)際刑事司法協(xié)助的方式從境外銀行查詢(xún)?nèi)∽C，而世界各國(guó)普遍實(shí)行嚴(yán)格銀行保密制度，一些國(guó)家并無(wú)外匯管制，任何公民（不論是否公職人員）都允許在境內(nèi)外銀行開(kāi)立賬戶(hù)和存款。除非涉及跨國(guó)洗錢(qián)或涉案存款被判令為非法所得，多數(shù)國(guó)家不會(huì)提供這類(lèi)案件的司法協(xié)助。

處置路徑

將“紀(jì)法貫通、法法銜接”落到實(shí)處

第一，公職人員具有申報(bào)境外存款的法定義務(wù)。不管該存款的來(lái)源是否合法，不論是在境內(nèi)境外的工作報(bào)酬、繼承遺產(chǎn)或接受贈(zèng)予，還是違法犯罪所得；也不論是本人親自存在境外，還是托人輾轉(zhuǎn)存于境外，都屬于境外存款，應(yīng)當(dāng)如實(shí)申報(bào)。它是國(guó)家對(duì)公職人員設(shè)定的一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)，黨紀(jì)、政紀(jì)和法律都有相關(guān)具體規(guī)定。當(dāng)前，少數(shù)公職人員明知有報(bào)告境外存款的義務(wù)，但拒不履行，故意隱瞞、拒不申報(bào)，其隱瞞的動(dòng)機(jī)是多種多樣的。一些公職人員法治意識(shí)淡薄，認(rèn)為反正是自己的合法收入，存境內(nèi)和存境外是自己的自由，抱著無(wú)所謂的態(tài)度，而更多的是為了掩蓋其獲取該項(xiàng)存款來(lái)源的非法性。目前，我國(guó)已建立了處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告制度，如根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)報(bào)告收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)，該規(guī)定第四條第六項(xiàng)明確將“本人、配偶、共同生活的子女在國(guó)(境)外的存款和投資情況”屬于報(bào)告的范疇。此外，隱瞞境外存款也違反了外匯管制的規(guī)定，根據(jù)我國(guó)外匯管理?xiàng)l例，境內(nèi)個(gè)人外匯存放境外，以及存放境外的條件、期限等，需要接受外匯管理部門(mén)的監(jiān)管。

第二，按照違法性質(zhì)嚴(yán)重程度不同，分為刑事處罰和政務(wù)處分兩種處置情形。根據(jù)有關(guān)司法解釋?zhuān)嫦与[瞞境外存款，折合人民幣數(shù)額在30萬(wàn)元以上的，屬于“數(shù)額較大”情節(jié)，達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)予定罪量刑。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)立案調(diào)查認(rèn)為，犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的，可移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。而刑法規(guī)定的“情節(jié)較輕的”，主要是指隱瞞境外存款尚未達(dá)到30萬(wàn)元的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可直接適用黨紀(jì)和政務(wù)處分問(wèn)責(zé)追責(zé)處置。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨紀(jì)處分條例》）第七十三條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，對(duì)“違反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，隱瞞不報(bào)的”，情節(jié)較重的，可給予“警告”或者“嚴(yán)重警告”處分。領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定第十三條第三項(xiàng)規(guī)定，公職人員本人、配偶、共同生活的子女在國(guó)(境)外的存款和投資情況，隱瞞不報(bào)的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分。

第三，刑事處罰和政務(wù)處分，不影響黨紀(jì)處分。由于隱瞞境外存款的公職人員，多數(shù)是黨員，尤其是具有一定級(jí)別的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)其問(wèn)責(zé)追責(zé)處置的原則是，先黨紀(jì)處分，然后再政務(wù)處分和刑事處罰，體現(xiàn)了將紀(jì)律挺在前面的黨紀(jì)處分要求。根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第二十九條規(guī)定，“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理?！钡诙邨l還規(guī)定了“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)冗`反法律涉嫌犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分?！薄吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）第四十五條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定”。《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第八條規(guī)定，“嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員必須依法開(kāi)除公職?！比?，周春雨于2017年7月因嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題被中央紀(jì)委立案審查后，經(jīng)中央批準(zhǔn)被開(kāi)除黨籍和公職，就屬于這種情形。

對(duì)策建議

構(gòu)筑“法網(wǎng)恢恢、疏而不漏”監(jiān)管格局

建議完善刑法第三百九十五條第二款有關(guān)內(nèi)容?？赏晟圃摋l款中關(guān)于隱瞞境外存款罪條款中“國(guó)家規(guī)定”內(nèi)容，做到執(zhí)法司法有據(jù)；同時(shí)可通過(guò)司法解釋等，將該條款中“申報(bào)”范圍進(jìn)一步明確為《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍。

進(jìn)一步明確非本人名下的隱瞞行為，對(duì)公職人員拒不申報(bào)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在許多情況下，公職人員往往以其配偶、子女或者親戚朋友名義，或者委托他人在境外金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)銀行存款賬戶(hù)，目的是為自己的職務(wù)違紀(jì)違法犯罪行為開(kāi)脫，規(guī)避黨紀(jì)法規(guī)法律處分處罰。因此，有必要針對(duì)上述情形，公職人員拒不申報(bào)的，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

加強(qiáng)對(duì)公職人員向境外匯款行為的監(jiān)管。建立公職人員向境外大額匯款行為的監(jiān)測(cè)報(bào)告機(jī)制，監(jiān)測(cè)的范圍可以擴(kuò)大到其配偶子女等近親屬，金融部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)他們有大額匯款行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面可以在第一時(shí)間獲取公職人員境外存款情況，另一方面還可以及時(shí)掌握公職人員是否存在因職務(wù)違法犯罪而轉(zhuǎn)移贓款的線(xiàn)索、信息和證據(jù)。

加強(qiáng)各國(guó)金融機(jī)構(gòu)之間反洗錢(qián)協(xié)作。公職人員向境外大額匯款存款行為，往往涉嫌通過(guò)跨國(guó)洗錢(qián)向境外轉(zhuǎn)移贓款贓物。各國(guó)法律都要求本國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)洗錢(qián)行為采取相應(yīng)的法律措施，支持各國(guó)金融機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展反洗錢(qián)協(xié)作。我國(guó)可以利用這一協(xié)作機(jī)制，及時(shí)了解涉嫌違法犯罪的公職人員在境外存款、投資等情況。

加強(qiáng)反腐敗國(guó)際合作?！侗O(jiān)察法》較為全面地規(guī)范了反腐敗國(guó)際合作，第五十二條規(guī)定了“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)反腐敗國(guó)際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調(diào)，督促有關(guān)單位做好相關(guān)工作”，其中第二項(xiàng)和第三項(xiàng)分別規(guī)定了“向贓款贓物所在國(guó)請(qǐng)求查詢(xún)、凍結(jié)、扣押、沒(méi)收、追繳、返還涉案資產(chǎn)”，“查詢(xún)、監(jiān)控涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員及其相關(guān)人員進(jìn)出國(guó)(境)和跨境資金流動(dòng)情況，在調(diào)查案件過(guò)程中設(shè)置防逃程序?！边@為聯(lián)合國(guó)反腐敗公約、聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約對(duì)公職人員貪污賄賂、跨國(guó)洗錢(qián)等職務(wù)犯罪開(kāi)展國(guó)際合作、刑事司法協(xié)助等提供了重要的國(guó)際法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)很好地運(yùn)用上述反腐敗國(guó)際合作機(jī)制，不僅可以查實(shí)公職人員隱瞞境外存款真實(shí)性、非法性，還能夠有效地將其非法所得的贓款贓物追回。（中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委研究室 陳雷）