政府投資項(xiàng)目歷來(lái)是廉政風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)點(diǎn)，更是審計(jì)監(jiān)督的重中之重，強(qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。近年來(lái)，各級(jí)政府投資項(xiàng)目日益增多，審計(jì)機(jī)關(guān)普遍面臨“任務(wù)多、人員少，體量大、效率低”這一“審計(jì)困局”，“借助外力”聘用委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助審計(jì)在一定程度上緩解了實(shí)際困難，也成為目前各地政府投資項(xiàng)目審計(jì)的普遍模式。那么這些受聘參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的中介機(jī)構(gòu)人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象，又該由誰(shuí)來(lái)對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)管呢？

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，職務(wù)違法犯罪的主體包括受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托從事公務(wù)的人員，這一類主體是監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象之一。該行為通常滿足以國(guó)家機(jī)關(guān)名義實(shí)施國(guó)家管理職能，從事的公務(wù)限于受委托、聘任的特定公務(wù)事項(xiàng)范圍內(nèi)，因此審計(jì)機(jī)關(guān)聘用委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)協(xié)審人員雖然不具備國(guó)家工作人員身份，但在受委托參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，本身是一種受委托從事公務(wù)行為，所以，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)協(xié)審人員屬于監(jiān)察對(duì)象。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，受國(guó)家機(jī)關(guān)委托進(jìn)行審計(jì)的是中介機(jī)構(gòu)這一單位主體而非個(gè)人，中介機(jī)構(gòu)人員并沒(méi)有直接接受國(guó)家機(jī)關(guān)的委托或聘任，其工作性質(zhì)是基于合同關(guān)系受中介機(jī)構(gòu)指派協(xié)助審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)工作，且所做出的審計(jì)報(bào)告必須經(jīng)過(guò)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的認(rèn)可才能成為工程結(jié)算的依據(jù)，最終的決定權(quán)在政府審計(jì)機(jī)關(guān)，因此中介機(jī)構(gòu)協(xié)審人員從事的工作并非公務(wù)。所以中介機(jī)構(gòu)的協(xié)審人員不屬于監(jiān)察對(duì)象。

筆者認(rèn)為，認(rèn)定參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的中介機(jī)構(gòu)協(xié)審人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象，關(guān)鍵在于判斷這些人的行為是否是公務(wù)行為。從表面上看，中介機(jī)構(gòu)接受政府委托對(duì)政府項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，好像是在代表政府行使公權(quán)力。但實(shí)際上此類人員只是基于勞動(dòng)合同受聘于中介機(jī)構(gòu)，所從事的工作僅僅是政府機(jī)關(guān)主審人員安排的計(jì)量計(jì)價(jià)工作，并接受主審人員的審核，且不具備管理性的職能，最終的審計(jì)報(bào)告由審計(jì)機(jī)關(guān)出具而非由中介機(jī)構(gòu)出具，中介機(jī)構(gòu)協(xié)審人員對(duì)審計(jì)結(jié)果沒(méi)有最終的決定權(quán)，故其從事的工作性質(zhì)應(yīng)為基于非法律授權(quán)、非國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托的技術(shù)服務(wù)工作，而并非公務(wù)。所以，中介機(jī)構(gòu)協(xié)審人員不屬于監(jiān)察對(duì)象。

那么實(shí)踐中這類中介機(jī)構(gòu)協(xié)審人員由誰(shuí)監(jiān)管呢？

一是建設(shè)單位的項(xiàng)目監(jiān)管。建設(shè)單位是指執(zhí)行國(guó)家基本建設(shè)計(jì)劃，組織、督促基本建設(shè)工作，支配、使用基本建設(shè)投資的基層單位，是基本建設(shè)法律關(guān)系的主體，對(duì)整個(gè)政府投資項(xiàng)目具有不可推卸的項(xiàng)目管理職責(zé)，其包括工程結(jié)算和財(cái)務(wù)決算工作，應(yīng)對(duì)所委托的中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

二是財(cái)審機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)管。審計(jì)機(jī)關(guān)是法定的審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)政府投資項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。而財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政職能的重要組成部分，財(cái)政部門通過(guò)對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算進(jìn)行評(píng)價(jià)與審查，對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目資金使用情況，進(jìn)行專項(xiàng)核查及追蹤問(wèn)效，故此應(yīng)對(duì)政府項(xiàng)目委托的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。

三是住建部門的行業(yè)監(jiān)管。審計(jì)中介機(jī)構(gòu)屬于工程造價(jià)咨詢企業(yè)范疇，其協(xié)審負(fù)責(zé)人員主要為注冊(cè)造價(jià)工程師。此類企業(yè)和人員的行業(yè)管理職責(zé)在住建部門的造價(jià)管理單位，造價(jià)管理單位應(yīng)對(duì)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行日常監(jiān)督、管理、裁決，規(guī)范其執(zhí)業(yè)活動(dòng)，對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)糾正和查處。

四是公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)管。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員在參與政府投資項(xiàng)目協(xié)審工作過(guò)程中，一旦出現(xiàn)觸犯國(guó)家刑法的行為，根據(jù)其人員和業(yè)務(wù)性質(zhì)，由公安機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門予以立案查處。

（作者徐建國(guó) 盧束為 丁偉單位：江蘇省淮安市紀(jì)委監(jiān)委）