誡勉常見于黨內(nèi)規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十一條規(guī)定，發(fā)現(xiàn)輕微違紀(jì)問題的，上級黨組織負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對其誡勉談話。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（簡稱《問責(zé)條例》），繼續(xù)將誡勉作為問責(zé)方式之一。2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十九條也對誡勉作出規(guī)定。此外，《中華人民共和國監(jiān)察法》（簡稱《監(jiān)察法》）第四十五條規(guī)定，“對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員……進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉”，將誡勉納入國家法律的范圍。在深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的背景下，能否準(zhǔn)確適用誡勉，關(guān)系到執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的精準(zhǔn)性和有效性。特別是誡勉適用的條件、影響后果以及影響期如何合并處理等問題，都亟須厘清。本文對誡勉的歷史發(fā)展予以簡要梳理，并對上述問題進(jìn)行分析，以期為準(zhǔn)確適用誡勉措施提供借鑒。

“誡勉”的歷史發(fā)展

從現(xiàn)有公開資料來看，誡勉起源于地方上對干部教育管理的一種改革性嘗試，以應(yīng)對一般教育手段效果有限、但又不適用紀(jì)律處分的情況，體現(xiàn)抓早抓小、讓干部受監(jiān)督的理念，使“軟性說教”變?yōu)椤皠傂哉]勉”。如在上世紀(jì)90年代，湖北黃岡、山東青島等地就實(shí)行了誡勉制度，以對事業(yè)心不強(qiáng)、工作不負(fù)責(zé)任、不執(zhí)行民主集中制原則、工作不力導(dǎo)致無法完成任務(wù)等情況作出處置。后來江蘇無錫原北塘區(qū)、四川宜賓等地也出臺了類似的誡勉規(guī)定，取得了一定的效果。但在這一過程中，也存在著誡勉的適用條件不清晰、適用范圍龐雜、影響后果不一等情況。直到1998年5月，中央組織部印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，明確“領(lǐng)導(dǎo)干部在考核中被評定為基本稱職的，考核機(jī)關(guān)應(yīng)對其提出誡勉”，誡勉上升為中央黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容。2003年實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》），擴(kuò)大了誡勉措施的適用范圍，使誡勉適用于“領(lǐng)導(dǎo)干部在政治思想、履行職責(zé)、工作作風(fēng)、道德品質(zhì)、廉政勤政等方面的苗頭性問題”，而且成為2005年中央紀(jì)委、中央組織部制定的《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）以及2015年中央組織部《關(guān)于組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行提醒、函詢和誡勉的實(shí)施細(xì)則》（簡稱《實(shí)施細(xì)則》）這兩個(gè)規(guī)范的制定依據(jù)之一。從某種程度上說，《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》是誡勉制度發(fā)展的“分水嶺”，其后誡勉越發(fā)成為管黨治黨的有力措施。然而，2016年修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》時(shí)，將“苗頭性、傾向性問題”改為適用“提醒談話”，而將誡勉適用于“輕微違紀(jì)問題”，這一適用條件的變化為后續(xù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》）《問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（簡稱《紀(jì)律處分條例》）等黨內(nèi)法規(guī)所采納，甚至為《監(jiān)察法》所吸收，將誡勉適用于情節(jié)較輕的職務(wù)違法行為。

除中央法規(guī)對誡勉予以規(guī)定外，大量的地方規(guī)范性文件也對誡勉制度的發(fā)展產(chǎn)生了影響，但是各地規(guī)范在規(guī)定和適用上并不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)針對企業(yè)（經(jīng)營者）的誡勉、“誡勉式約談”等泛化的現(xiàn)象，在一定程度上制約了誡勉的有效實(shí)施，也對誡勉的規(guī)范化提出了迫切要求。

誡勉的適用條件及其影響后果

明確誡勉的適用條件和影響后果是保障誡勉正確適用的前提。根據(jù)誡勉制度的歷史沿革來看，在《監(jiān)察法》實(shí)施的總體背景下，筆者認(rèn)為，誡勉應(yīng)適用于“輕微違紀(jì)、違法”的情況，即誡勉適用于已經(jīng)構(gòu)成違紀(jì)、違法，但情節(jié)較輕的情形，不能適用于不構(gòu)成違紀(jì)、違法的行為。這里情節(jié)較輕的違紀(jì)、違法行為主要是兩類情形：一類是行為構(gòu)成違紀(jì)、違法，但問題輕微不需要追究紀(jì)律責(zé)任的；另一類是行為構(gòu)成違紀(jì)、違法，但因存在《紀(jì)律處分條例》等規(guī)定的免予黨紀(jì)政務(wù)處分的情形，而根據(jù)個(gè)案情況給予誡勉處理。需要特別指出的是，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十五條規(guī)定，“發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀(jì)問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)約談提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉談話……”這樣規(guī)定并不意味著誡勉談話適用于“苗頭性、傾向性問題”，而是根據(jù)問題的性質(zhì)具體選擇適用某個(gè)措施，比如屬于苗頭性、傾向性問題的，適用提醒談話；屬于輕微違紀(jì)問題的，適用約談提醒、批評教育或者誡勉談話等措施，否則不僅與該規(guī)則第三十條的規(guī)定相矛盾，也與《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定相沖突。

在國家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察全覆蓋的基礎(chǔ)上，誡勉適用的對象擴(kuò)大為黨員和行使公權(quán)力的公職人員。然而，無論是《暫行辦法》還是《實(shí)施細(xì)則》，都僅僅針對領(lǐng)導(dǎo)干部，不符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。此外，誡勉制度從其創(chuàng)設(shè)之初，就希望其既有“剛性”的一面又區(qū)別于處分。因此，被誡勉的對象，應(yīng)在職務(wù)晉升、工資獎(jiǎng)金待遇等方面產(chǎn)生一定影響。從這個(gè)意義上說，《實(shí)施細(xì)則》第十九條規(guī)定“受到誡勉的領(lǐng)導(dǎo)干部，取消當(dāng)年年度考核、本任期考核評優(yōu)和評選各類先進(jìn)的資格，六個(gè)月內(nèi)不得提拔或者重用”有其正當(dāng)和合理的一面。將來制定有關(guān)誡勉的專門規(guī)定時(shí)，建議根據(jù)新形勢對誡勉的影響后果予以明確和細(xì)化。

考慮到誡勉措施適用的嚴(yán)肅性，任何偏離黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察情形下適用誡勉措施的行為都應(yīng)當(dāng)受到限制，確保誡勉這一制度不被泛化和濫用。

誡勉適用中的相關(guān)問題辨析

一是誡勉和通報(bào)批評孰輕孰重的問題。主要是指兩種措施的嚴(yán)厲程度和適用順序，這方面黨內(nèi)規(guī)定不完全一致。在黨章沒有規(guī)定的前提下，就黨內(nèi)條例而言，2015年《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》、2017年《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》以及2019年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)將誡勉規(guī)定在前，通報(bào)批評規(guī)定在后。然而，2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》以及新修訂的《問責(zé)條例》均將通報(bào)批評放在前、誡勉放在后。在目前黨內(nèi)規(guī)定和法律中，與誡勉存在一定的影響后果相比，通報(bào)批評的影響后果并未明確規(guī)定，從這個(gè)意義上說，將誡勉認(rèn)定為嚴(yán)于通報(bào)批評的措施具有一定合理性。

二是誡勉是否為組織處理的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，誡勉是一種組織處理，至少是廣義上的組織處理。但在黨內(nèi)規(guī)定中，組織調(diào)整或者組織處理有其特定含義。根據(jù)新修訂《問責(zé)條例》第八條第二款第（三）項(xiàng)，“組織調(diào)整或者組織處理……不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況采取停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職等措施。”明顯有別于該款第（二）項(xiàng)的誡勉這一問責(zé)方式。此外，2019年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（簡稱《選拔任用條例》），將第二十四條不得列為考察對象的情形之一由“受到組織處理或者黨紀(jì)政紀(jì)處分影響使用的”，修改為“受到誡勉、組織處理或者黨紀(jì)政務(wù)處分等影響期未滿或者期滿影響使用的”，同樣使誡勉區(qū)別于組織處理。因此，將誡勉區(qū)別于組織處理似乎更為妥當(dāng)。

三是誡勉影響期如何合并處理的問題。盡管實(shí)踐中對誡勉是否有影響期還有一定的爭議，但是《選拔任用條例》并未排除誡勉措施具有影響期的可能性。如果承認(rèn)誡勉措施具有影響期，那么在誡勉影響期內(nèi)又實(shí)施了應(yīng)當(dāng)受到誡勉的行為時(shí)，如何處理？行為人同時(shí)犯有應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)政務(wù)處分和誡勉的行為時(shí)，又該如何處理？目前，針對多個(gè)違紀(jì)、違法行為的處分問題，《紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》采取的處理方式并不相同，同時(shí)《紀(jì)律處分條例》對黨紀(jì)處分影響期內(nèi)又受到黨紀(jì)處分如何計(jì)算影響期并未作出明確規(guī)定。在參照《紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的處理原則，并充分考慮誡勉的非處分性質(zhì)的情況下，對于前一個(gè)問題，似乎可以將新的誡勉影響期與原誡勉尚未經(jīng)過的影響期合并計(jì)算；而對于后一個(gè)問題，既然《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》對于不同種類的處分行為，采取了重處分吸收輕處分的原則，那么對于同時(shí)犯有應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)政務(wù)處分和誡勉的行為，同樣采取吸收原則，執(zhí)行黨紀(jì)政務(wù)處分似乎并不違反這一原則，只是在定性量紀(jì)時(shí)予以明確說明，以區(qū)別于單一行為處理結(jié)果的情況。當(dāng)然，如果在制定政務(wù)處分法和有關(guān)誡勉的規(guī)定時(shí)，將上述相關(guān)情況予以明確規(guī)定，將有助于適用上的準(zhǔn)確和統(tǒng)一。（董開星 作者單位：上海市紀(jì)委監(jiān)委）