【典型案例】

王某，非中共黨員，A市B區(qū)某鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社（以下簡稱“經(jīng)聯(lián)社”）理事長，其通過開具虛假發(fā)票的手段，套取經(jīng)聯(lián)社資金50萬元。該經(jīng)聯(lián)社是由B區(qū)某鎮(zhèn)村民組成的村集體經(jīng)濟組織，王某是該村的村民，由經(jīng)聯(lián)社成員選舉擔任理事長，其不擔任該鎮(zhèn)或村委會的其他職務(wù)。

【分歧意見】

第一種觀點：王某作為某鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)社理事長，從事集體事務(wù)管理，應當認定為監(jiān)察對象。

第二種觀點：經(jīng)聯(lián)社并非基層群眾性自治組織，王某不屬于監(jiān)察對象。

【評析意見】

經(jīng)聯(lián)社是由農(nóng)村經(jīng)濟合作社聯(lián)合而成，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村黨組織的領(lǐng)導下，依法享有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，接受各級人民政府、村民委員會的監(jiān)督，集體所有、合作經(jīng)營、民主管理、服務(wù)社員的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。隨著村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，經(jīng)聯(lián)社的發(fā)展也越來越快，國內(nèi)不少地方的經(jīng)聯(lián)社相繼成立股份合作經(jīng)濟聯(lián)社，村民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)或物業(yè)管理，既調(diào)動了農(nóng)民的積極性，也使農(nóng)村經(jīng)濟得到了發(fā)展。但同時，經(jīng)聯(lián)社的集體資金管理存在較大的風險點，作為經(jīng)聯(lián)社的管理人員，是否屬于監(jiān)察對象，在實踐中遇到較大爭議。對這個問題，筆者將從經(jīng)聯(lián)社的單位性質(zhì)、社員的身份性質(zhì)、管理人員的權(quán)力屬性進行分析。

一、經(jīng)聯(lián)社單位性質(zhì)

經(jīng)聯(lián)社是集體經(jīng)濟組織的一種。集體經(jīng)濟組織最早是來源于20世紀50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動，早期形式為人民公社（政社合一），隨著《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》正式頒布，明確規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊，實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，即生產(chǎn)資料分別歸公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有，而以生產(chǎn)隊所有制為基礎(chǔ)。生產(chǎn)隊實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益分配，按勞動工分計酬，恢復社員自留地。1982年《中華人民共和國憲法》做出了重大規(guī)定：在生產(chǎn)大隊的地理基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織——村民委員會。村民委員會屬于社團組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織。由于社團組織與經(jīng)濟組織的職能不相同，加上這兩個組織的成員并不完全重合，村民委員會無法取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，一般意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指生產(chǎn)隊（相當于現(xiàn)在村民小組一級）?；鶎蛹w經(jīng)濟組織發(fā)展到現(xiàn)在，主要形式有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）村經(jīng)濟合作社、村股份經(jīng)濟合作社、農(nóng)村經(jīng)聯(lián)社、自然村組經(jīng)濟實體等。

村集體經(jīng)濟組織與監(jiān)察法第十五條第（五）項中的基層群眾性自治組織不是同一概念?；鶎尤罕娦宰灾谓M織主要是指村民委員會或居民委員會，存在于居住地范圍的基層社區(qū)，下設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。因此，基層群眾性自治組織是具有一定的公共事務(wù)管理職能的組織。而經(jīng)聯(lián)社是由農(nóng)村經(jīng)濟合作社組成，是以經(jīng)濟合作社或股份合作社的形式存在，不具有公共事務(wù)管理職能。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《農(nóng)民合作社法》）的規(guī)定，經(jīng)聯(lián)社選舉產(chǎn)生理事長、理事和監(jiān)事會成員，經(jīng)聯(lián)社按照章程來經(jīng)營管理，而且村民或居民可以自由申請加入或退出經(jīng)聯(lián)社；根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會負有支持和組織村集體組織的職責，而經(jīng)聯(lián)社不具有協(xié)助政府從事管理工作職能。

因此，從經(jīng)聯(lián)社的單位性質(zhì)看，其本質(zhì)是適應中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和維護農(nóng)民群眾根本利益的一種發(fā)展模式，屬于村集體經(jīng)濟組織形式的一種，與基層群眾性自治組織存在本質(zhì)區(qū)別。本案中的A市B區(qū)某鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)社是股份合作經(jīng)濟聯(lián)社形式，屬于村集體經(jīng)濟組織，不屬于基層群眾性自治組織。

二、社員身份性質(zhì)

經(jīng)聯(lián)社成員的身份就是村民，根據(jù)《農(nóng)民合作社法》第十九條、第二十條，合作社的成員以農(nóng)民為主體。根據(jù)該法第三十八條的規(guī)定，執(zhí)行與農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)有關(guān)公務(wù)的人員，不得擔任農(nóng)民專業(yè)合作社的理事長、理事、監(jiān)事、經(jīng)理或者財務(wù)會計人員。本案中的經(jīng)聯(lián)社理事長王某是由經(jīng)聯(lián)社成員選舉產(chǎn)生，沒有兼任鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或村委會的任何職務(wù)，也沒有協(xié)助政府從事行政管理職能。王某的身份既不屬于基層群眾性自治組織中從事管理的人員，也不屬于受國家機關(guān)依法委托從事管理經(jīng)聯(lián)社事務(wù)的人員。

三、經(jīng)聯(lián)社管理人員的權(quán)力屬性

經(jīng)聯(lián)社管理人員行使的是何種權(quán)力，這是關(guān)系到是否將其認定為監(jiān)察對象的核心問題。持第一種意見的同志認為，王某行使的權(quán)力是集體事務(wù)管理的權(quán)力。這個答案本身并沒有問題。但需要注意的是，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）第四條中所指的集體事務(wù)是集體公共事務(wù)，不是指集體中的個人事務(wù)。集體中個人事務(wù)的管理并不意味著行使公權(quán)力。經(jīng)聯(lián)社作為部分村民自愿形成的集體經(jīng)濟組織，形成自身的章程，選舉產(chǎn)生管理人員來管理經(jīng)聯(lián)社事務(wù)，本質(zhì)上類似于集體所有制企業(yè)的管理模式。因此，經(jīng)聯(lián)社的管理人員只是管理加入經(jīng)聯(lián)社村民的個人事務(wù)，而不是行使管理全體村民集體公共事務(wù)的權(quán)力?！豆茌犚?guī)定》第四條和監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)察對象的規(guī)定中，只是將國有企業(yè)管理人員納入監(jiān)察對象，而沒有把集體所有制企業(yè)管理人員納入監(jiān)察對象。筆者認為，監(jiān)察范圍覆蓋的是行使公權(quán)力的人員，公權(quán)力是指經(jīng)法律授權(quán)對公共事務(wù)和集體事務(wù)的公共管理職權(quán)，而不是管理部分集體成員的個人事務(wù)。因此，經(jīng)聯(lián)社理事長王某行使的是管理該村入股經(jīng)聯(lián)社的村民個人經(jīng)濟事務(wù)，僅僅是維護經(jīng)聯(lián)社社員的經(jīng)濟利益，法律并未授權(quán)經(jīng)聯(lián)社的管理人員參與管理全體村民的公共事務(wù)，王某作為理事長，顯然無權(quán)行使公權(quán)力。

綜上所述，經(jīng)聯(lián)社的組織形式不屬于基層群眾性自治組織，其管理人員從事的是管理經(jīng)聯(lián)社成員的個人經(jīng)濟事務(wù)，不屬于監(jiān)察對象。本案中王某的行為涉嫌職務(wù)侵占罪，應由公安機關(guān)管轄。但如果經(jīng)聯(lián)社管理人員具有黨員身份，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委應對其違紀行為進行立案審查。（付余 作者單位：西南政法大學）